税局超越职权处罚房地产企业，被法院撤销

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国家税务总局衡阳高新技术产业开发区税务局、衡阳市恒丰房地产开发有限公司税务行政管理(税务)二审行政判决书

湖南省衡阳市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）湘04行终129号

上诉人（原审被告）：国家税务总局衡阳高新技术产业开发区税务局。住所地：湖南省衡阳市蒸湘区白云路48号。

法定代表人（暨到庭负责人）：管德平，该局局长。

委托诉讼代理人：刘波，湖南德巍律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：衡阳市恒丰房地产开发有限公司。住所地：湖南省衡阳市雁峰区黄白路140号滨江御景。

法定代表人：毕中午，该公司董事长。

委托诉讼代理人：周益群、刘增勇，湖南君杰律师事务所律师。

衡阳市恒丰房地产开发有限公司（下称恒丰公司）因与国家税务总局衡阳高新技术产业开发区税务局（下称国税衡阳高新局）税务行政处罚一案，于2018年9月18日向衡阳市蒸湘区人民法院提起行政诉讼，该院于2019年8月19日作出（2018）湘0408行初60号行政裁定，驳回恒丰公司的起诉。恒丰公司不服，向湖南省衡阳市中级人民法院（下称衡阳中院）提起上诉，衡阳中院于2020年3月9日作出（2020）湘04行终1号行政裁定，撤销一审裁定，指令衡阳铁路运输法院继续审理。国税衡阳高新局不服衡阳铁路运输法院作出的（2020）湘8602行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年11月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

原审法院查明：2017年11月9日，高新区地税局对原告作出并送达了衡高税检通一［2017］9001号《税务检查通知书》，自2017年11月13日起对原告2006年1月1日至2016年12月31日期间日鑫市场A区A1-A5栋项目涉税情况进行检查。

2017年12月18日，高新区地税局对原告作出并送达了衡高地税检责［2017］9001号《责成提供纳税资料通知书》，责成原告于2017年12月22日前提供房屋销售详细情况资料、财务资料、库存商品房详细清单及于欠税相关的其他资料提供给该局检查人员。

2017年12月19日，高新区地税局对原告作出衡高地税稽询［2017］9001号《询问通知书》，并于次日通知原告法定代表人或者法人授权人于当日下午3时到该局就涉税事宜接受询问。当日，高新区地税局对原告作出衡高地税限改［2017］9001号《责令限期改正通知书》，责令原告于2017年12月22日前来该局进行纳税申报和报送纳税资料。

2018年1月31日，高新区地税局对原告作出衡高地税限缴字［2018］第9002号《限期缴纳税款通知书》，限原告于2018年2月15日前到该局缴纳所属期为2006年至今的应纳税款4201340.07元，以及相应的滞纳金。计算过程：1、普通住宅180套应缴税款：33032094.85元（收入）×10.71%（综合税率）=3537737.36元；2、非普通住宅24套应缴税款：5666974.44元（收入）×11.71%（综合税率）=663602.71元，合计应缴税款：4201340.07元。（说明：企业所得税不包含在以上应缴纳税款内，请按照规定在机构所在地税务机关衡阳市雁峰区地方税务局申报缴纳。）原告于2018年2月2日收到该通知书。

2018年4月9日，高新区地税局对原告作出衡高地税处［2018］9001号《税务处理决定书》，内容为：该局通过纳税人提供的《日鑫市场A区A1-A5栋房屋销售情况表》汇总该项目销售总价款38568790.38元，查实原告在该项目少计收入130278.90元，合计计税收入38699069.29元。其中：根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第一、二、三条和《关于加强土地增值税管理的公告》（湖南省地税局公告2015年第4号）第三条之规定，该项目应申报缴纳土地增值税（普通住宅）为33032094.85×5%=1651604.74元；土地增值税（非普通住宅）为5666974.44×6%=340018.47元。决定：1．根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十四条第二款规定，追缴原告日鑫市场A区A1-A5栋项目2006年1月1日至2016年12月31日少申报缴纳营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加、印花税、土地增值税、企业所得税、水利建设基金合计5362312.14元。2．加收滞纳金。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三十二条之规定，对原告未按照规定申报缴纳的地方各税，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。限原告自收到本决定书之日起15日内到高新区地税局将上述税款及滞纳金缴纳入库并进行相关账务调整。逾期未缴清的，将按照《中华人民共和国税收征收管理法》第四十条规定强制执行。若在纳税上有争议，必须先按照本决定的期限缴纳税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可自上述款项缴清或者提供相应担保被税务机关确认之日起六十日内依法向湖南省衡阳市地方税务局申请行政复议。当日，高新区地税局对原告作出衡高地税罚告［2018］9001号《税务行政处罚事项告知书》（下称涉案处罚决定），将作出税务行政处罚的事实依据、法律依据及拟作出的处罚决定对原告进行告知，并告知原告享有陈述、申辩及听证等权利。2018年4月12日，原告收到上述处理决定书和告知书。

2018年4月19日，高新区地税局对原告作出涉案处罚决定，载明：经对恒丰公司2006年1月1日至2016年12月31日期间的日鑫市场A区A1-A5栋项目的涉税情况进行检查，依据恒丰公司提供的《日鑫市场A区A1-A5栋房屋销售情况表》及相关的资料，查实该项目计税收入38699069.29元，应申报缴纳地方各税费合计5362312.14元，已申报缴纳地方各税费0元，欠缴税费合计5362312.14元。其中：1．根据《中华人民共和国营业税暂行条例》第一、二、三、四、五条之规定，应申报缴纳营业税1934953.46元。2．根据《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》第二、三、四条之规定，应申报缴纳城市维护建设税135446.74元。3．根据《国务院关于修改<征收教育费附加的暂行规定>的决定》（国务院［2005］第448号）及财政部《关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》（财税［2010］98号）和《湖南省财政厅湖南省地方税务局关于调整地方教育费附加征收标准的通知》（湘财综［2011］5号）之规定，应申报缴纳教育费附加58048.6元；应申报缴纳地方教育费附加38699.07元。4．根据《中华人民共和国印花税暂行条例》第一、二、三条之规定，应申报缴纳印花税19349.53元。5．根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第一、二、三条和《关于加强土地增值税管理的公告》（湖南省地税及公告2015年第4号）第三条之规定，应申报缴纳土地增值税1991623.21元，其中：普通住宅为1651604.74元、非普通住宅为340018.47元。6．根据《中华人民共和国企业所得税法》、《湖南省国家税务局湖南省地方税务局公告》（2016年第4号）、《湖南省地方税务局公告》（2011年第1号）之规定，应申报缴纳企业所得税1160972.08元。7．根据《湖南省人民政府关于印发<湖南省水利建设基金筹集和使用管理办法>的通知》（湘政发［2011］27号）第三条第五项及第四条第一项之规定，应申报缴纳水利建设基金23219.44元。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十四条第二款之规定，对原告未进行申报、缴纳的营业税、城市维护建设税、印花税、土地增值税、企业所得税合计5242345.03元处50%的罚款2621172.52元。

恒丰公司不服高新区作出的衡高地税处［2018］9001号《税务处理决定书》和涉案处罚决定，提起行政诉讼，理由为：1．本案涉及的日鑫市场A区A1-A5栋住宅楼（下称日鑫市场）项目系经衡阳市人民政府（以下简称市政府）决定同意的以单位集资建房形式建设的项目，依法应当按照集资建房政策简化手续，减免税费，高新区地税局将该项目以普通住房开发项目对待没有事实依据。2．恒丰公司不存在欠税行为，高新区地税局对恒丰公司作出涉案处罚决定不当。恒丰公司所建的日鑫市场项目系市政府为解决历史遗留问题、化解社会矛盾而要求恒丰公司按集资建房形式建设的项目，在市政府要求免除34户购房户大部分购房款的情况下应当享有集资建房的税务优惠政策，高新区地税局按普通建设开发项目向恒丰公司计收税款和作出涉案处罚决定没有事实和法律依据。请求：撤销高新区地税局作出的衡高地税处［2018］9001号《税务处理决定书》和涉案处罚决定。

2018年4月26日，原告对高新区地税局作出的衡高地税处［2018］9001号《税务处理决定书》向湖南省衡阳市地方税务局申请行政复议，该局于2018年5月4日作出衡地税复不受［2018］1号《行政复议不予受理决定书》。

另查明，国税衡阳高新局通告（2018年第1号）规定：根据国家税务总局国税地税征管体制改革工作总体部署，国税衡阳高新局于2018年7月20日挂牌成立。7月20日起，原高新区地税局税费征管的职责和工作由国税衡阳高新局承继。

经原审法院释明，恒丰公司将其诉讼请求明确为：撤销涉案处罚决定。诉讼中，原告对该项目销售的房屋数量（204套）和销售总价款均予以认可，但对地方教育附加、土地增值税、企业所得税没有分段计算税率以及税务追溯时效提出异议。

原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”人民法院审理行政案件，对行政机关作出的行政行为进行合法性审查，具体审查作出行政行为的行政机关及其工作人员是否具有职权依据以及被诉行政行为认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法。

2008年11月17日起执行的《湖南省地方税务局关于进一步明确房地产市场若干税收政策的通知》（湘地税函［2008］135号）第一条规定：“适当调整房地产企业土地增值税核定征收率。除批准建造销售并且能够单独核算土地增值额的经济适用房（含用于拆迁安置的住房）暂不征收外，其他各类商品房的核定征收率，普通标准住房由1%调整为0.5%，非普通标准住房由2%调整为1%，别墅、写字楼、营业用房仍为3%。为了简化征收手续，减少不必要的重复检查，房地产企业土地增值税按其转让房地产的收入和预收账款计征。”2010年6月22日发布的《湖南省地方税务局关于加强土地增值税征收管理工作的通知》（湘地税发［2010］25号）第五条第二款规定：“本通知自2010年7月1日起执行。对于采取核定方式进行纳税的，可以实行分段征收，即2010年6月30日前按原核定征收率执行，2010年7月1日起按本通知规定执行。《湖南省地方税务局关于进一步明确房地产若干税收政策的通知》（湘地税发〔2008〕135号）第一条同时废止。”参照上述规范性文件的规定，湖南省在2008年11月17日至2010年6月30日期间对房地产企业土地增值税核定征收率，可以实行分段征收，即对普通标准住房适用0.5%、非普通标准住房适用1%的核定征收税率。本案中，被告没有提供证据证明对原告经税收检查需要补缴土地增值税不能实行分段征收的依据，而对原告2006年1月1日至2016年12月31日期间在日鑫市场A区A1-A5栋项目销售普通住宅总价款3303209.85元和非普通住宅总价款5666974.44元，分别适用5%和6%的核定征收税率，认为原告应申报缴纳土地增值税1991623.21元，并据此对该项纳税作出处50%罚款的决定，主要证据不足。

《中华人民共和国企业所得税法》（2017年2月24日修订）第五十条第一款规定：“除税收法律、行政法规另有规定外，居民企业以企业登记注册地为纳税地点；但登记注册地在境外的，以实际管理机构所在地为纳税地点。”本案中，原告企业登记注册地为衡阳市雁峰区黄白路140号滨江御景，被告作为涉案项目所在地，而非原告企业登记注册地的税务主管机关，在于2018年1月31日向原告发出的衡高地税限缴字［2018］第9002号《限期缴纳税款通知书》中已明确企业所得税请按照规定在机构所在地税务机关衡阳市雁峰区地方税务局申报缴纳的情况下，又将企业所得税作为罚款的依据，对原告作出处罚决定，构成超越职权。

综上，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。被告作出9001号处罚决定，主要证据不足、超越职权，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第四项之规定，判决：撤销湖南省衡阳市高新技术产业开发区地方税务局于2018年4月19日作出的衡开地罚［2018］9001号《税务行政处罚决定书》。本案案件受理费50元，由被告国家税务总局衡阳高新技术产业开发区税务局负担。

国税衡阳高新局不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，依法改判。事实与理由：1、《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》（国家税务总局公告2012年第57号）第二十一条规定，汇总纳税企业总机构和分支机构应依法办理税务登记，接受所在地主管税务机关的监督和检查。第二十四条第一款规定，以总机构名义进行生产经营的非法人分支机构，无法提供汇总纳税企业分支机构所得税分配表，也无法提供本办法第二十三条规定相关证据证明其二级及以下分支机构身份的，应视同独立纳税人计算并就地缴纳企业所得税。日鑫市场住宅楼项目是以恒丰公司名义进行开发经营，未设立法人分支机构，也未提供总缴纳企业分支机构所得税分配表，我局具有对恒丰公司作出涉案行政处罚的职权。一审判决确认我局超越职权适用法律错误；2、恒丰公司在2017年上诉人对日鑫房地产开发项目进行纳税检查前，一直未按规定对该项目进行清算申报，该土地增值税在2017年之前仍属于预交税款阶段。《湖南省地方税务局关于加强土地增值税管理的公告》（2015年第4号）（二）核定征收率为：普通标准住宅5%；非普通标准住宅、别墅、写字楼、营业用房等6%。并明确，2015年7月1日后实行土地增值税核定征收的房地产开发项目，一律适用本公告规定的核定征收率，不再分段适用核定征收率。湘地税发（2010）25号文件中虽然提到“可以实行分段征收”，但仅适用于账簿资料健全且进行查账征收的房地产开发项目。恒丰公司账簿资料不健全不符合该文件规定的情形，且该文件已在2015年被废止。我局对恒丰公司在2017年后实行土地增值税核定征收，符合法律规定。3、一审判决将使我局已经作出的征税决定在未经合法程序进行撤销的情况下被否定效力，导致法律适用相互冲突。

恒丰公司答辩称：原判正确，请求驳回上诉，维持原判。

双方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院。可以作为本案事实的认定依据。

本院经审理查明，日鑫市场项目（含商住楼与住宅楼）原为衡阳日鑫置业有限公司（下称日鑫置业）所有，日鑫置业在住宅楼部分项目未开工建设且未办理《商品房预售许可证》的情况下，对外销售了34套住房，恒丰公司职工定向集资100套（每户5万元）作为日鑫市场项目的建设资金。因恒丰公司起诉日鑫置业拖欠工程款，经调解，日鑫市场项目未建住宅部分的开发权、产权等一切权益交恒丰公司所有，以抵偿日鑫置业拖欠的250万元工程款。因34套购房户不断上访，衡阳市人民政府于2008年6月做出《衡阳市政府办公室专题会议纪要》：1、责成日鑫置业及恒丰公司负责安置134户购房户入住，确保不再发生购房户上访事件；2、基于历史原因，该项目按集资房予以办理分户产权证；3、该项目在办理产权证的过程中，以日鑫置业和恒丰公司现有的手续为依据，简化程序。该项目购房户的房产权证已于2010年办理完毕（此后至2015年恒丰公司将日鑫市场住宅楼项目所建房屋陆续销售完毕）。

上述事实，有被上诉人在一审诉讼中提供的证据为证，上诉人对此无异议。

上诉人在二审诉讼中提供《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》（国家税务总局2012年2月27日发布，2013年1月1日起实施），以证明其具有对恒丰公司涉案偷税行为具有处罚职权。

本院认为，本案的争议焦点为：1、上诉人国税衡阳高新局是否具有对涉案日鑫市场A区住宅楼项目征收企业所得税的职权？2、涉案处罚决定是否具有事实及法律依据？

分述如下：1、《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》第二十四条规定，以总机构名义进行生产经营的非法人分支机构，无法提供汇总纳税企业分支机构所得税分配表，也无法提供本办法第二十三条规定相关证据证明其二级及以下分支机构身份证明的，应视同独立纳税人计算并就地缴纳企业所得税。《中华人民共和国企业所得税法》第五十条第一款规定：除税收法律、行政法规另有规定外，居民企业以企业登记注册地为纳税地点；但登记注册地在境外的，以实际管理机构所在地为纳税地点。恒丰公司虽登记的注册地点为衡阳市雁峰区，但其开发、销售涉案的日鑫市场A区住宅楼项目坐落于衡阳市高新技术产业开发区，且恒丰公司对该项目未设立法人分支机构，《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》属于税务行政法规，属于《中华人民共和国企业所得税法》第五十条第一款规定的“居民企业以企业登记注册地为纳税地点”的例外情形。原审法院未将国税衡阳高新局是否具有对涉案日鑫市场A区住宅楼项目征收企业所得税的职权纳入审理范围，即直接适用《中华人民共和国企业所得税法》第五十条第一款关于“居民企业以企业登记注册地为纳税地点”规定，认定上诉人国税衡阳高新局对恒丰公司作出的涉案处罚决定超越职权，属适用法律不当，本院对此予以纠正；

2、《湖南省地方税务局关于进一步明确房地产市场若干税收政策的通知》（湘地税函［2008］135号）第一条规定：适当调整房地产企业土地增值税核定征收率。除批准建造销售并且能够单独核算土地增值额的经济适用房（含用于拆迁安置的住房）暂不征收外，其他各类商品房的核定征收率，普通标准住房由1%调整为0.5%，非普通标准住房由2%调整为1%，别墅、写字楼、营业用房仍为3%。为了简化征收手续，减少不必要的重复检查，房地产企业土地增值税按其转让房地产的收入和预收账款计征。《湖南省地方税务局关于加强土地增值税征收管理工作的通知》（湘地税发［2010］25号）第五条第二款规定：本通知自2010年7月1日起执行。对于采取核定方式进行纳税的，可以实行分段征收，即2010年6月30日前按原核定征收率执行，2010年7月1日起按本通知规定执行。《湖南省地方税务局关于进一步明确房地产若干税收政策的通知》（湘地税发〔2008〕135号）第一条同时废止。参照上述规范性文件的规定，湖南省在2008年11月17日至2010年6月30日期间对房地产企业土地增值税核定征收率，可以实行分段征收，即对普通标准住房适用0.5%、非普通标准住房适用1%的核定征收税率。本案中，恒丰公司对日鑫市场住宅楼的房屋绝大部分销售是在2010年以前，上诉人对恒丰公司核定土地增值税征收率未实行分段征收，原审判决认定上诉人以恒丰公司2006年1月1日至2016年12月31日期间对日鑫市场项目销售普通住宅总价款3303209.85元和非普通住宅总价款5666974.44元，分别适用5%和6%的核定征收税率，认定恒丰公司应申报缴纳土地增值税1991623.21元，并据此对该项纳税作出处50%罚款的决定，主要证据不足，具有事实及法律依据。上诉人作出的涉案税务处理决定虽然对恒丰公司应申报缴纳土地增值税1991623.21元进行了认定，但上诉人作出的涉案处罚决定所认定的事实仍属于人民法院对涉案行政行为是否合法的审查范围，且本案并未涉及对涉案处理决定的审理。综上所述，国税衡阳高新局的“我局具有对恒丰公司作出涉案行政处罚的职权”上诉理由成立，本院予以采纳；上诉人的其他上诉理由不能成立，本院不予支持。另需指出的是，原审判决既然认得认得国税衡阳高新局作出的涉案处罚决定主要证据不足，依法应予撤销，但却未适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，适用法律不当，但鉴于原判撤销涉案处罚决定的结果并无不当，本院在此予以指正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人国家税务总局衡阳高新技术产业开发区税务局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　罗慕蓉

审判员　　尹运健

审判员　　代立华

二0二0年十二月十日

法官助理邓琳

书记员罗素珍

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